審理法院：　甘肅省高級(jí)人民法院

案　　由：　其他行政行為

甘肅省高級(jí)人民法院

行政判決書(shū)

原告：路世偉，男，48歲，甘肅省靖遠(yuǎn)縣新潮服裝行負(fù)責(zé)人，住靖遠(yuǎn)縣烏蘭鄉(xiāng)河靖村。

委托代理人：張永河、王平，甘肅省地山律師事務(wù)所律師。

被告：甘肅省靖遠(yuǎn)縣人民政府。

法定代表人：董繼武，該縣縣長(zhǎng)。

委托代理人：李茂榮，甘肅省靖遠(yuǎn)縣法制局局長(zhǎng)。

委托代理人：陳全勝，白銀銅城律師事務(wù)所律師。

原告路世偉因不服甘肅省靖遠(yuǎn)縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣政府）1999年9月6日作出的靖政發(fā)（1999）172號(hào)行政決定，向甘肅省白銀市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱(chēng)：靖遠(yuǎn)縣服裝刺繡廠(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)刺繡廠(chǎng)）破產(chǎn)后，我以36萬(wàn)元的價(jià)格，向該廠(chǎng)清算小組購(gòu)買(mǎi)了西街廠(chǎng)區(qū)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)。此事經(jīng)清算小組請(qǐng)示被告，被告曾以靖政發(fā)（1997）134號(hào)文件批復(fù)同意。我付清價(jià)款，辦理了財(cái)產(chǎn)移交手續(xù)，申領(lǐng)了土地使用證和個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照，投入資金近10萬(wàn)元籌辦起靖遠(yuǎn)縣新潮服裝行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)服裝行）。但是，當(dāng)我正準(zhǔn)備開(kāi)張營(yíng)業(yè)時(shí)，被告又要求我退回西街廠(chǎng)區(qū)。遭我拒絕后，被告就下發(fā)靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件，決定撤銷(xiāo)靖政發(fā)（1997）134號(hào)文件，收回我的國(guó)有土地使用權(quán)。被告的這個(gè)行政行為侵害了我的合法權(quán)益。請(qǐng)求判令撤銷(xiāo)靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件，確保我能夠?qū)ξ鹘謴S(chǎng)區(qū)行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并判決被告賠償因其錯(cuò)誤行政行為給我造成的經(jīng)濟(jì)損失12萬(wàn)元。

被告未答辯。

白銀市中級(jí)人民法院經(jīng)審理查明：

刺繡廠(chǎng)是集體企業(yè)，由于連年虧損，無(wú)力償還到期債務(wù)，申請(qǐng)破產(chǎn)。靖遠(yuǎn)縣人民法院于1996年9月28日裁定，宣告刺繡廠(chǎng)破產(chǎn)還債，并組織刺繡廠(chǎng)清算小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)清算組）負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的清理、估價(jià)、處理和分配。清算組委托白銀市資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所對(duì)刺繡廠(chǎng)的固定資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果為444366元。靖遠(yuǎn)縣人民法院于1997年10月29日裁定，原則認(rèn)可清算組提出的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理和分配方案，并決定交由審計(jì)部門(mén)對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)后立即執(zhí)行。11月6日，靖遠(yuǎn)縣資產(chǎn)拍賣(mài)委員會(huì)經(jīng)研究決定，將西街廠(chǎng)區(qū)的拍賣(mài)底價(jià)定為40萬(wàn)元。11月18日，清算組向被告縣政府請(qǐng)示，擬將西街廠(chǎng)區(qū)（含土地使用權(quán)）以36萬(wàn)元價(jià)協(xié)議出售給服裝行。縣政府據(jù)此作出靖政發(fā)（1997）134號(hào)《關(guān)于縣服裝刺繡廠(chǎng)破產(chǎn)后財(cái)產(chǎn)處理的批復(fù)》，同意將西街廠(chǎng)區(qū)以拍賣(mài)價(jià)36萬(wàn)元出售給服裝行。1998年3月17日，原告路世偉將36萬(wàn)元轉(zhuǎn)入靖遠(yuǎn)縣企業(yè)改革辦公室。10月26日，清算組向路世偉移交了西街廠(chǎng)區(qū)的所有財(cái)產(chǎn)。10月27日，縣政府以靖土建字（1998）112號(hào)文，將西街廠(chǎng)區(qū)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓給服裝行使用50年。路世偉以服裝行的名義，與靖遠(yuǎn)縣土地管理局簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，于11月1日申領(lǐng)了國(guó)有土地使用證。

原告路世偉準(zhǔn)備開(kāi)張營(yíng)業(yè)之際，被告縣政府于1999年9月6日作出靖政發(fā)（1999）172號(hào)《關(guān)于撤銷(xiāo)對(duì)縣服裝刺繡廠(chǎng)破產(chǎn)后西街廠(chǎng)區(qū)財(cái)產(chǎn)處理批復(fù)的決定》，主要內(nèi)容是：一、撤銷(xiāo)靖政發(fā)（1997）134號(hào)文中對(duì)“西街廠(chǎng)區(qū)以拍賣(mài)價(jià)36萬(wàn)元（包括土地使用權(quán)）出售給服裝行”的批復(fù)；二、退還服裝行用于購(gòu)買(mǎi)西街廠(chǎng)區(qū)的36萬(wàn)元，對(duì)服裝行在購(gòu)買(mǎi)西街廠(chǎng)區(qū)中造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，按有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償；三、西街廠(chǎng)區(qū)收回后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)拍賣(mài)法》和《靖遠(yuǎn)縣國(guó)有（集體）資產(chǎn)拍賣(mài)辦法》等規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)。10月12日，縣政府又根據(jù)172號(hào)文件的精神，撤銷(xiāo)了靖土建字（1998）112號(hào)文件，同時(shí)撤銷(xiāo)靖遠(yuǎn)縣土地管理局與服裝行簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，發(fā)文收回服裝行的國(guó)有土地使用權(quán)。

上述事實(shí)，有雙方當(dāng)事人的陳述、靖遠(yuǎn)縣資產(chǎn)拍賣(mài)委員會(huì)會(huì)議記錄、縣政府文件等證據(jù)證實(shí)。

白銀市中級(jí)人民法院認(rèn)為：被告縣政府以靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件，決定撤銷(xiāo)對(duì)西街廠(chǎng)區(qū)財(cái)產(chǎn)處理的批復(fù)，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，符合法定程序，應(yīng)當(dāng)維持。原告路世偉請(qǐng)求撤銷(xiāo)靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件，請(qǐng)求確保其能夠?qū)ξ鹘謴S(chǎng)區(qū)行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。這兩項(xiàng)請(qǐng)求于法無(wú)據(jù)，不予支持。路世偉請(qǐng)求判令縣政府賠償?shù)闹苯咏?jīng)濟(jì)損失，縣政府已經(jīng)決定按有關(guān)規(guī)定補(bǔ)償，本案不再處理；請(qǐng)求判令縣政府賠償?shù)拈g接經(jīng)濟(jì)損失，因與本案沒(méi)有因果關(guān)系，不予支持。據(jù)此，白銀市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一款的規(guī)定判決：

維持被告縣政府作出的靖政發(fā)（1999）172號(hào)《關(guān)于撤銷(xiāo)對(duì)縣服裝刺繡廠(chǎng)破產(chǎn)后西街廠(chǎng)區(qū)財(cái)產(chǎn)處理批復(fù)的決定》。

案件受理費(fèi)4010元，由原告路世偉負(fù)擔(dān)。

一審宣判后，路世偉不服，向甘肅省高級(jí)人民法院提起上訴。理由是：被上訴人作出的靖政發(fā)（1999）172號(hào)決定，既沒(méi)有事實(shí)根據(jù)，也沒(méi)有法律依據(jù)，理應(yīng)撤銷(xiāo)。一審判決予以維持，是適用法律錯(cuò)誤。請(qǐng)求撤銷(xiāo)原判，撤銷(xiāo)靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件。

被上訴人縣政府答辯稱(chēng)：靖政發(fā)（1997）134號(hào)批復(fù)是同意將西街廠(chǎng)區(qū)出售給服裝行，但文件下發(fā)時(shí)，文中所指的服裝行尚未依法登記注冊(cè)，事實(shí)上并不存在；該批復(fù)是同意以拍賣(mài)價(jià)出售西街廠(chǎng)區(qū)，而西街廠(chǎng)區(qū)事實(shí)上并未公開(kāi)拍賣(mài)；由于清算組工作的粗疏導(dǎo)致靖政發(fā)（1997）134號(hào)批復(fù)有誤，理應(yīng)撤銷(xiāo)。被上訴人以靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件決定撤銷(xiāo)靖政發(fā)（1997）134號(hào)批復(fù)，是正確的。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，符合法定程序，應(yīng)當(dāng)維持。

甘肅省高級(jí)人民法院經(jīng)審理，除確認(rèn)了一審認(rèn)定的事實(shí)以外，還查明：1997年11月18日，清算組向被上訴人縣政府所作的請(qǐng)示稱(chēng)：經(jīng)清算組清算，資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所評(píng)估，刺繡廠(chǎng)資產(chǎn)值為74.85萬(wàn)元（不包括土地）。通過(guò)縣深化企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，縣拍賣(mài)委員會(huì)1997年11月6日會(huì)議研究同意采用協(xié)議出售的辦法，出售價(jià)格為116萬(wàn)元（包括土地）。其中，南街市場(chǎng)出售給靖遠(yuǎn)縣國(guó)家稅務(wù)局，價(jià)格為80萬(wàn)元（包括土地）；西街廠(chǎng)區(qū)出售給服裝行，價(jià)格為36萬(wàn)元（包括土地）。出售轉(zhuǎn)讓資金用于支付破產(chǎn)費(fèi)用和職工安置費(fèi)用。

1999年3月1日，靖遠(yuǎn)縣工商行政管理局對(duì)服裝行進(jìn)行注冊(cè)登記，并頒發(fā)了靖工商個(gè)字5295號(hào)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

甘肅省高級(jí)人民法院認(rèn)為：

各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)都必須依法行政。依法行政，既包括具體行政行為內(nèi)容必須合法，也包括具體行政行為的程序必須合法。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為如果有超越職權(quán)、濫用職權(quán)等違法現(xiàn)象，法律必將不予維護(hù)。

最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第74條規(guī)定：“非全民所有制企業(yè)法人的破產(chǎn)還債程序，適用民事訴訟法的規(guī)定。”《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零一條第一款規(guī)定：“人民法院可以組織有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)人員成立清算組織。清算組織負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配。清算組織可以依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)?！钡诙钜?guī)定：“清算組織對(duì)人民法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第240條規(guī)定：“具有法人資格的集體企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)、私人企業(yè)以及設(shè)在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等，適用企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序?！钡?46條規(guī)定：“依照民事訴訟法第二百零一條的規(guī)定，人民法院組織成立破產(chǎn)清算組織的，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理和分配方案由破產(chǎn)清算組織提出，債權(quán)人會(huì)議討論通過(guò)，報(bào)請(qǐng)人民法院裁定后執(zhí)行?！?/span>

根據(jù)上述規(guī)定，有權(quán)負(fù)責(zé)集體企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配工作的，是人民法院依職權(quán)組織的清算組織。本案中，作為集體企業(yè)的刺繡廠(chǎng)被宣告破產(chǎn)后，靖遠(yuǎn)縣人民法院已經(jīng)為該破產(chǎn)企業(yè)組成了清算組。該清算組有權(quán)提出破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)以什么價(jià)格出售、以什么方式出售以及出售給何人的方案，經(jīng)債權(quán)人會(huì)議討論通過(guò)并報(bào)請(qǐng)人民法院裁定后就可以執(zhí)行。另外，清算組還可以作為民事主體，與其他民事主體進(jìn)行必要的、平等的民事活動(dòng)。清算組織依法只對(duì)人民法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其他任何組織都無(wú)權(quán)對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理，也無(wú)權(quán)要求清算組織對(duì)其負(fù)責(zé)，向其報(bào)告工作。清算組在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理方案經(jīng)靖遠(yuǎn)縣人民法院裁定認(rèn)可后，決定以36萬(wàn)元的協(xié)議價(jià)格將西街廠(chǎng)區(qū)出售給上訴人路世偉，是清算組依法行使自己職權(quán)所進(jìn)行的必要民事活動(dòng)。在出售西街廠(chǎng)區(qū)的過(guò)程中，清算組與路世偉形成了平等主體間的買(mǎi)賣(mài)民事法律關(guān)系。他們達(dá)成的買(mǎi)賣(mài)西街廠(chǎng)區(qū)交易是合法有效的。

本案的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理方案經(jīng)靖遠(yuǎn)縣人民法院裁定認(rèn)可后，清算組不去立即執(zhí)行，反而再向不負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的被上訴人縣政府請(qǐng)示，不符合法定程序?？h政府接到清算組的違法請(qǐng)示后，沒(méi)有以不屬自己職權(quán)范圍為理由拒絕受理，卻以靖政發(fā)（1997）134號(hào)文件批復(fù)同意，超越了職權(quán)?？h政府以靖政發(fā)（1999）172號(hào)決定撤銷(xiāo)了自己作出的靖政發(fā)（1997）134號(hào)批復(fù)，但撤銷(xiāo)的理由不是認(rèn)為該批復(fù)超越職權(quán)，而是認(rèn)為該批復(fù)同意將西街廠(chǎng)區(qū)出售給了當(dāng)時(shí)還沒(méi)有注冊(cè)登記的服裝行；還認(rèn)為清算組在出售西街廠(chǎng)區(qū)時(shí)，沒(méi)有按該批復(fù)所說(shuō)的“拍賣(mài)價(jià)”公開(kāi)拍賣(mài)。這是縣政府對(duì)靖政發(fā)（1997）134號(hào)批復(fù)存在的違法事實(shí)認(rèn)定不清。

基于以上兩點(diǎn)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，被上訴人縣政府在靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件中還進(jìn)一步?jīng)Q定：退還服裝行用于購(gòu)買(mǎi)西街廠(chǎng)區(qū)的36萬(wàn)元，收回已出售的西街廠(chǎng)區(qū)，同時(shí)收回服裝行的國(guó)有土地使用權(quán)。西街廠(chǎng)區(qū)是上訴人路世偉的服裝行以平等交易的方式，從有權(quán)進(jìn)行此項(xiàng)交易活動(dòng)的清算組手中購(gòu)買(mǎi)的。此項(xiàng)交易，不僅錢(qián)貨兩清，而且還辦理了國(guó)有土地使用權(quán)出讓手續(xù)。路世偉為了使其準(zhǔn)備在西街廠(chǎng)區(qū)籌辦的服裝行開(kāi)業(yè)，已經(jīng)申領(lǐng)了營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這些事實(shí)都證明，西街廠(chǎng)區(qū)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及土地使用權(quán)已經(jīng)合法易主，不再是清算組有權(quán)保管的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件中的這些決定，必將破壞已經(jīng)成功的平等交易，妨礙路世偉實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。

退一步說(shuō)，即便是清算組有權(quán)不敢行使，或者認(rèn)為存在種種客觀(guān)情況不便獨(dú)立行使，非要拿自己份內(nèi)的工作去向被上訴人縣政府請(qǐng)示，而且縣政府也樂(lè)于管這種不屬于自己管的事，那也只能形成清算組與縣政府二者之間的獨(dú)特關(guān)系?？h政府無(wú)權(quán)用這種于法無(wú)據(jù)的獨(dú)特關(guān)系去影響他人，去為他人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，去妨礙他人的合法權(quán)益。縣政府在靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件中實(shí)施的這些具體行政行為，不僅超越職權(quán)，更是濫用職權(quán)。

此外，行政機(jī)關(guān)的任何具體行政行為，必須以明確的法律規(guī)定為依據(jù)。被上訴人縣政府的靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件，沒(méi)有說(shuō)明作出該具體行政行為的法律依據(jù)，屬適用法律不當(dāng)。

綜上所述，被上訴人縣政府作出的靖政發(fā)（1999）172號(hào)文件，存在著認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足以及超越職權(quán)、適用法律不當(dāng)?shù)腻e(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)。一審判決維持這一具體行政行為，明顯不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)改判。上訴人路世偉請(qǐng)求被上訴人縣政府賠償因錯(cuò)誤行政行為造成的經(jīng)濟(jì)損失，但在一審中沒(méi)有提出有效的證據(jù)，屬主要證據(jù)不足，不予支持。據(jù)此，甘肅省高級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第二項(xiàng)、第五十四條第二項(xiàng)的規(guī)定判決：

一、撤銷(xiāo)一審行政判決；

二、撤銷(xiāo)被上訴人縣政府作出的靖政發(fā)（1999）172號(hào)《關(guān)于撤銷(xiāo)對(duì)縣服裝刺繡廠(chǎng)破產(chǎn)后西街廠(chǎng)區(qū)財(cái)產(chǎn)處理批復(fù)的決定》。

一、二審案件受理費(fèi)共8020元，由被上訴人縣政府負(fù)擔(dān)。